房子——土地财政与代际账单

从一个事实说起

2025 年 1 月，财政部公布了 2024 年财政收支数据，其中一行是国有土地使用权出让收入：48,699 亿元，比上年下降 16%。公认这已经是连续第三年下滑。这个科目不在一般公共预算里，平时很少有人注意它，但在 2021 年它的峰值是 87,051 亿元，相当于同一年全国地方一般公共预算本级收入 11.11 万亿的 78%。公认换句话说，地方政府每花 100 块钱本级收入，账本外还有接近 80 块钱是从卖地里来的。

把时间往前拨：1998 年这个数字是 507 亿。到 2021 年峰值，23 年涨了 171 倍，然后三年跌掉将近一半。一条财政管道以这个速度扩张、又以这个速度收缩，在财政史上找不到几条平行样本。房子在这条曲线里是工具，不是主角：它是把居民储蓄导进这条管道的那个接口。

学区房、教育军备竞赛、买房绑定学位这些话题，在库里的《文凭通胀》已经从位置竞争的角度讲过了，这一页不再重复。这一页只讲两笔钱：卖地的钱怎么变成政府的钱，买房的钱怎么变成别人的钱。

一块地怎么进了一套房价

国家统计局口径下，1998 年全国住宅平均销售价格是 1,854 元每平方米，2023 年是 10,864 元每平方米，25 年 5.9 倍。公认这两个数都是全国均价，摊平了小城市和县城；一线城市的具体楼盘涨幅远不止于此，但口径乱、样本杂，本页只用全国均价这条干净的序列。

重新定价的锚在地价。一套新房的价格大致由四块构成：土地成本（开发商拿地的楼面价）、建安成本（钢筋水泥人工）、税费、利润。四块里弹性最大的是第一块。水泥和人工的涨幅跟随通胀，利润率有行业竞争压着，只有土地是地方政府独家出让、价高者得的拍卖品。同一块地上楼面价翻倍，建好的房子不会卖原价。这就是为什么全国均价能脱离物价指数走出自己的曲线：同期居民消费价格指数累计上涨约六成（国家统计局定基指数），均价涨 5.9 倍的核心成本项，定价机制跟别的商品完全不同。公认

这里有一个经常被忽略的制度前提：中国城市市区的土地属于国家，农村土地属于集体，地方政府是城市土地唯一合法的出让方。公认任何开发商想盖房，只能从地方政府手里买一定年限的使用权。这决定了后面整个故事和日本、韩国走的是不同剧本：日韩的地价上涨里，卖家是分散的私人地主，涨价收益归千家万户；而这里的卖家只有一个人，涨价收益归地方财政。同一个循环，收入流向完全不同，这是理解本页所有数据的前置条件。

1994：缺口是怎么留下的

1980 年代的中国财政是包干制：地方每年给中央交一个谈好的数，剩下的自己留。这套安排在改革初期给了地方干事的钱，代价是中央越来越穷。中央财政收入占全国财政收入的比重，1993 年跌到 22.0%。公认一个要管国防、外交、全国性基建的中央政府，手里只有五分之一的钱，这正是 1994 年分税制改革的直接动机。

1994 年的分税制把税种切成三堆：中央税、地方税、共享税。最大的共享税是增值税，中央拿 75%、地方留 25%。公认效果立竿见影，中央占全国财政收入的比重从 1993 年的 22.0% 跳到 1994 年的 55.7%，此后基本稳定在一半上下。公认这一次改革被公认为 1949 年后财政体制最重要的一次重构，它解决了一个真问题：中央政府重新有了对全国的控制财力。

但改革只动了收入端。教育、医疗、养老、城市维护、地方基建这些支出责任，也就是财政学里说的"事权"，绝大部分仍压在地方政府身上。收入拿走一半，支出责任几乎没变，缺口从此成为地方财政的长期结构特征，而不是某一年手头紧。中央会通过转移支付把一部分钱拨回地方，这笔钱能填公共服务的基本盘子，但地方政府自己想干的事，修路、建园区、搞开发，靠转移支付是排不上号的。

地方需要一笔不受年度预算约束、规模自己说了算的收入，1994 年改革的同时，土地出让金划归地方的安排已经写进了制度。公认当时没有人预料到这个安排会膨胀到什么程度。1998 年以前，卖地收入还只是个小科目，因为房子还不能自由买卖。

1998：出口是怎么打开的

1998 年 7 月 3 日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，即国发〔1998〕23 号文，核心条款一句话：1998 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。公认单位不再分房了，要住房子，去市场上买。从此个人购房者成为住房市场的主体，住宅第一次成为可以自由交易的批量商品。

这个文件的连锁反应比它的正文长得多。商品房市场打开后，开发商需要土地，地方政府独家供地，住宅均价从当年 1998 年的 1,854 元每平方米起步。公认市场刚打开的头几年涨得不快，真正加速要到土地出让方式改革之后：经营性用地全面实行招标、拍卖、挂牌出让，价高者得取代了协议转让。拍卖机制把地方政府卖地的收入放大了一个数量级，也把"地价"变成了一个由竞价现场当场写下的数字。

到这一步，1994 年留下的缺口有了对得上的出口：中央拿增值税大头，地方握着土地出让金，城市土地国有保证卖方只有一家，缺口的出口由此定型。

循环的四个步骤

光靠卖地收现金，地方财政一年到头也就那么些进项，撑不起真正的扩张。让规模跳档的，是土地进了银行系统当抵押品。这个循环分四步走，第一步收地：政府征农村土地、拆迁旧城区，付出的征地补偿和拆迁费是成本；第二步出让：生地变熟地（通水通电通路）之后招拍挂卖出，进账土地出让金；第三步抵押：没卖的地和平台公司手里的地，抵押给银行换取贷款，或者由城投公司发债融资；第四步投入：钱进公路、地铁、园区、新区，城市变好，周边地价跟着涨，下一轮收地和出让的起点更高。

出让金是卖一块地收一笔钱，量入为出；抵押融资则相反，是拿地将来的收益做担保，先把钱借出来花。同一个资产，在两条通道里的含义不同：前者是现货，后者是期货。库里《东亚模式》s5 拆过这个循环的一般形态，地价涨、抵押值涨、融更多钱、更多基建、地价更涨，信贷与房价互相加强；《明斯基时刻》s6 则指出这个组合正是三段融资分类里的庞氏形态，系统续命的前提是地价必须继续涨。公认中国版的特点在上面已经说了：卖家只有地方政府一家，它同时是循环的受益者和裁判。

循环跑了多远

财政部口径的全国土地出让收入，2010 年起有连续可比的预算执行数。下面这张图是 2010 到 2024 年的完整序列，单位亿元。公认更早的年份各口径（财政决算、国土资源年鉴）数字对不齐，不混着画；只提一个更早的锚点：1998 年是 507 亿。

曲线读三处。第一处是 2015 年前后的低点，那两年房地产去库存政策出台，随后 2016 到 2021 年是这段历史里最陡的一段爬升，五年从 3.75 万亿翻到 8.71 万亿。公认第二处是 2021 年的峰，也就是循环四步里信贷闸门开到最大的年份。第三处是峰值之后的三连跌，三年时间回到 2017 年附近的水平，等于最陡那段爬升整体回吐。

8.7 万亿的峰值里有大水分。财政部 2014 年公布过一笔明细账：当年约 4.3 万亿土地出让收入中，超过 8 成用于征地拆迁补偿等成本性支出，真正能自由支配的净收益不足两成。公认财政部部长刘昆 2023 年 3 月在国新办给出的算法也一致：地方政府性基金收入中约 15% 调入一般公共预算统筹使用。公认土地出让更像一门"过手"的生意：收 100 块，八十几块要补给拆迁户和被征地方，剩下一二十块才是可花的钱。

即便按净口径算，这块收入依然重要到无法替代。峰值年份毛收入 87,051 亿，相当于地方一般公共预算本级收入的 78%；即使打两成的净折扣，也相当于本级收入的 15% 以上，而这部分钱恰恰是转移支付覆盖不了、地方自己说了算的那一块。推断更关键的性质在预算约束：一般公共预算要过人大、按科目花，土地出让所在的政府性基金预算弹性大得多，这正是第三步抵押融资能接上来的原因。土地出让金真正的历史作用，是让地方政府第一次有了可以自己放大杠杆的资产，这决定了它的扩张速度远超一般公共预算。

谁在付钱

循环的每一环都需要钱，钱的最终来源追踪下去是三个：居民的首付、居民月供背后的银行信贷、以及通过地价传导进出让金的企业与购房支出。中国人民银行调查统计司 2019 年 10 月对全国 30 个省三万余户城镇家庭的资产负债调查（刊于《中国金融》2020 年第 9 期）给了最完整的一张快照：户均总资产 317.9 万元，其中住房资产占 59.1%；住房拥有率 96.0%，户均 1.5 套；房贷占家庭总负债的 75.9%。公认中国城镇家庭财富的基本形态就是一句话：六成家当在房子上，欠的钱也大头上挂着房子。

这套资产负债结构的上游是信贷。金融机构个人住房贷款余额 2022 年末达到 38.80 万亿的历史峰值，2023 年末降到 38.17 万亿，出现有统计以来第一次负增长，2025 年末进一步降到 37.01 万亿。公认这个余额对应的是《钱是什么》s6 讲过的贷款创造存款：每一笔房贷都在凭空造出购买力，过去二十年中国新增货币里相当一部分的派生现场，就是银行的房贷窗口。购房家庭签下按揭合同的那一刻，银行信贷、开发商回款、地方政府出让金三本账同时记入，居民负债端是整个循环的最后一环。

最后一环意味着账单的分布由买房时点决定。2016 年以前上车的人，用此后涨幅覆盖了成本；2017 到 2021 年高位成交的那批人，背上的是历史最高杠杆加历史最高房价的组合。首付凑不够的部分，2018 年 4 月央行货币政策委员会委员樊纲在电视节目里给出了那个后来传遍全网的方案："六个钱包凑一块儿能帮着支付首付的话，还是买房好"。公认这句话被断章取义过（他后来说明前提是财力允许、否则该租房），但它精准暴露了循环末段的财务结构：一套房的首付，掏空的是夫妻双方父母加祖父母三代人的储蓄。推断财富分层由此跨代定型：早买的家庭资产随房价增值，晚买的家庭用三代积蓄加三十年月供入场，没上车的家庭错过的不是一套房，是这一轮资产重估的全部。

日本和韩国走到哪了

把镜头拉远，东亚三国在地价这件事上走的是同一条路的不同段位。日本先走完。广场协议后日元升值，日本央行连续降息托底，流动性涌进土地，1985 到 1990 年东京圈商业地价涨到 1985 年的约 2.7 倍、住宅地约 2.3 倍，1991 年见顶后掉头，六大城市地价到 2005 年累计跌了约 76%（商业地口径，日本不动产研究所调查）。公认当时还流传一个说法：东京皇居那 3 平方公里的地价，超过美国加州全部房地产的总和。存疑这个数字查不到可靠的原始估算出处，英文维基把它记作流传的说法，当传说听就好。后面的事就是库里《日本失去的三十年》的正文：银行拖十年、企业集体还债、资产负债表衰退。

房价收入比的对照里，东京的数最意外。泡沫顶点 1990 年前后约 10 倍（都心核心区 15 到 20 倍），三十年后的 2023 年，东京都新房房价收入比是 17.78 倍（东京 KANTEI 口径：新房均价 1.05 亿日元除以都民年均收入 592 万日元）。公认日本崩过、通缩过、人口老过，东京买房反而比泡沫期更吃力，原因是收入三十年没涨、而新房市场被投资盘和全球买家托着。习惯"日本崩完房子随便买"的印象需要修正：崩的是资产价格，不是居住成本。（两头的房价收入比口径不同，1990 年那个数来自国土厅调查、含都心核心区小样本，2023 年是全新房口径，严格说不可直接横比，但方向有独立佐证：收入三十年不涨，新房市场被投资盘托着。）推断

韩国是正在走的样本。韩国国土交通部《2024 年度居住实态调查》给出的首尔房价收入比中位数是 13.9 倍，高于 2023 年的 13.0，楼市顶点 2022 年更高；全国平均 6.3 倍。公认首尔的特殊在于全租房（전세）制度：租客一次性交给房东房价五到八成的押金，换整个租期免月租，期满全额退还。本质上这是租客给房东的无息融资，2021 到 2022 年房价狂飙期，房东拿全租押金再加杠杆囤更多房，形成韩国版的土地金融循环。2022 年底房价掉头，押金链条断裂，韩国住房城市保证公司（HUG）当年押金保险理赔 1.17 万亿韩元创纪录，2023 年《全租房诈骗受害者法》施行后认定的受害者超过 4 万人（韩联社、路透转引口径）。公认

房价收入比各家口径差异极大（新房均价乘固定面积 / 含二手房 / 收入取中位还是均值），只做同口径内的比较：末三行里诸葛与易居的"全国"数差 3 倍，可见口径分量；同口径内看结论即可，跨口径不做横比。

2021 年之后

2021 年下半年起，三条曲线几乎同时转头。土地出让收入连续三年下跌，累计缩水 44%，三年时间回到 2017 年附近的水平（完整序列见 s5 的图）。公认个人住房贷款余额 2023 年首次负增长。第三条是标志性事件：2021 年 12 月，中国恒大集团公开市场美元债违约。迟到的 2021 与 2022 两年年报（2023 年 7 月补发，审计意见为"无法表示意见"）显示，2022 年末恒大集团合并口径总负债 24,374 亿元，其中合约负债（已售未交付的购房款）7,210 亿元。公认两年合计亏损 8,120 亿元，是这家公司靠"借新还旧"维持的最后体面被戳破后的集中清算，也是《明斯基时刻》s5 里"庞氏融资占比过临界后普通冲击即可引爆"的中国实拍。

恒大之后是行业性的收缩：房企停止拿地，循环第三步的抵押品估值逻辑反过来走，地价下行进一步压低融资空间。保交楼因此成为政策重心，截至 2026 年 7 月底全国恒大项目累计交付超过 124 万套（媒体统计口径，非官方终数）。推断已售未交付的购房款 7,210 亿对应的是几十万个家庭已经付出去、房子还没拿到的现金，这笔账落在循环末端购房者的身上，与上一节的代际账单是同一张账单的两行。

卖地收入三年缩水 44%，地方财政的窟窿是实打实的。能对冲的方向说来说去就三个：中央加杠杆替地方花钱（化债与转移支付扩张）、给地方找新税基（消费税征收环节后移、房产税）、地方压缩支出。三条路分别动的是中央的钱包、税制和地方的职能边界，没有一条是技术问题，全部是分配问题。这一页不预测哪条路会走。机制上可以确定的是，8.7 万亿的峰值年份养成的支出盘子，不会因为收入回到 2017 年就跟着缩回去。推断

三张争论卡

卡一：房产税能不能接班土地出让金。支持算的账很直接：城镇住房存量市值以百万亿计，按千分之一点五的税率就有数万亿的年度税基，足以补上出让金净收益的缺口。反对的理由更硬：土地出让金在制度上已经把 70 年使用权的"地租"一次性收过了，同一个买家收两遍在法理上说不通；2011 年上海重庆试点十年，覆盖范围和收入规模都很有限；2021 年 10 月全国人大常委会授权国务院扩大试点后，试点再无下文。公认卡住的根源不在技术在时机：房价下行期推出持有成本，等于给下行的市场再添一笔减仓理由，政策窗口和财政需要错位。推断

卡二：土地财政是什么性质。一说发展融资：后发国家工业化和城市化需要的原始积累没有海外殖民地可抽，土地财政以极快的速度把农村储蓄和城市未来收入变成基础设施，中国三十年修出的高速公路网、地铁网和工业园区是这套融资的资产端，账不能只看负债端。一说价格剪刀差：征地补偿按农业产值算，出让按城市地价卖，中间的巨大价差是农民让渡的；城市购房者则以房价形式承担了城市化的成本，资产端建成的公共设施反过来又推高房价，让下一轮购房成本更高。公认两说各自能自圆其说，分歧在于同一笔现金流叫"融资成本"还是"分配不公"，这不是数据能裁决的问题，是价值排序问题。推断

卡三：没有土地出让金，地方财政靠什么。这一卡没有共识答案。可参照的国际经验里，日本地方政府依赖中央转移支付加地方税，韩国靠特别税与地方债，没有一个经济体存在规模上能替代土地出让金的单一税基。公认争论集中在转型节奏：快转（立刻断掉卖地依赖）会让在建项目断粮、存量债务暴露，慢转（继续托地价）则把调整成本继续推给未来的购房者。中国财政学界目前的交集是"化债争取时间，转型换税基"，至于时间够不够、新税基来不来，两边都没有证据。存疑

这一页在库里的位置

四个直接接口都在金融学科内。《东亚模式》s5 拆的是土地金融循环的一般形态，这一页把它放到中国的现场，外加"卖家只有地方政府一家"这个中国特有的变量；《明斯基时刻》s6 说土地加信贷是庞氏融资的东亚型号，恒大的两万亿负债就是那个型号的实拍；《钱是什么》s6 的贷款创造存款，过去二十年最大的派生现场就是这一页的按揭窗口；《日本失去的三十年》是这条路的完整结局样本，就业冰河期世代的"代价由还没进来的人承担"，在 s6 变成了住房版。

跨科有两处。《文凭通胀》讲的是位置竞争：学区房是教育位置的入场券，那一半归它，这一页只管房子作为财政工具和账单本身，两页在"学区"这个词上分工、不重复；《人口转型》里婚姻门槛的算术，门槛的最重一档就是首付，六个钱包掏空之后，结婚和生育的决策顺序随之改变，机制衔接处在 s6。《中国——它现在怎么运作》的底数表里，土地出让收入是政府性基金那本账的主行，两页口径一致。

十句话

1. 中国城市土地国有，地方政府是唯一出让方，这决定了土地财政的收入流向与日韩根本不同。
2. 1994 年分税制把中央收入占比从 22% 提到 55.7%，收入上收而支出责任未动，缺口从此是结构性的。
3. 1998 年房改停止实物分房，土地出让金归地方，缺口有了出口。
4. 出让金只是小钱，土地抵押融资才是大钱：地价与信贷互为担保，规模跳档。
5. 土地出让收入 23 年涨 171 倍，2021 年见顶，三年跌回 2017 年水平。
6. 出让毛收入八成以上是征地拆迁等成本性支出，可自由支配的净收益不足两成。
7. 城镇家庭 59% 的资产是住房，房贷占家庭负债 76%，个人房贷余额峰值 38.8 万亿。
8. 账单按买房时点分配：2017 到 2021 年高位入场的人背最高杠杆，六个钱包掏的是三代储蓄。
9. 东京房价收入比 2023 年反而高于泡沫顶点，崩的是资产价格，不是居住成本。
10. 房产税、消费税后移、压缩支出，三条对冲路全是分配问题而非技术问题。

来源与免责

文献与依据

• 财政部历年《财政收支情况》新闻稿与决算数据：全国国有土地使用权出让收入 2010—2024 年序列（2010:29,110 / 2021:87,051 / 2022:66,854 / 2023:57,996 / 2024:48,699 亿元），2012 年前部分年份另有财政决算与国土资源年鉴两个口径并存；1998 年 507 亿为媒体与研究者整理口径（第一财经 2021-06-11 等），该年无财政部统一公开序列。
• 《中国统计年鉴》各年版：中央财政收入占全国财政收入比重 1993 年 22.0%、1994 年 55.7%；商品房与住宅平均销售价格（1998 年住宅 1,854 元/㎡、2023 年住宅 10,864 元/㎡，国家统计局国家数据平台）。
• 国发〔1998〕23 号《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，1998-07-03 发布。
• 中国人民银行调查统计司课题组《2019 年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》，《中国金融》2020 年第 9 期（调查时点 2019 年 10 月，30 省 3 万余户，均值口径）。
• 中国人民银行《金融机构贷款投向统计报告》各季度：个人住房贷款余额 2022 年末 38.80 万亿、2023 年末 38.17 万亿、2025 年末 37.01 万亿。
• 恒大集团 2021、2022 年年报（2023-07 补发，审计"无法表示意见"）：合并口径总负债 24,374.1 亿元，其中合约负债 7,210 亿元；保交楼交付套数为媒体统计口径（21 世纪经济报道 2026-08）。
• 财政部 2014 年全国土地出让收支明细（2015-03 发布，成本性支出超八成）；刘昆国新办发布会 2023-03-01（政府性基金约 15% 调入一般公共预算）。
• 日本不动产研究所地价调查（东京圈 1985—1990 商业地约 2.7 倍、住宅地约 2.3 倍；六大城市 1991—2005 累计约 -76%）；东京 KANTEI 2023 年新房房价收入比 17.78 倍（日经中文网 2024-12 转引）。
• 韩国国土交通部《2024 年度居住实态调查》（首尔中位数 13.9 倍、全国 6.3 倍）；HUG 押金保险理赔与《全租房诈骗受害者法》认定人数（韩联社/路透转引）。
• 房价收入比中国口径：易居研究院 2023 年 50 城报告（8.8 倍）、诸葛数据研究中心 2023 年百城报告（深圳 35.5 / 北京 29.8 倍），两家口径不同、不跨口径比较。
• "皇居地价超过加州"为流传说法，无可靠原始估算出处，页面按存疑档处理。

免责

本页所有结构性解释只是在本库口径下的一种读法，不是学界定论。土地财政的性质之争（发展融资 vs 分配不公）是价值排序问题，本页如实并陈两说、不替读者选边。对普通人有什么用是本库的使用建议，不是学界共识。数据截至 2026 年 10 月，以下次各机构更新为准。